土地抵押贷款在去年年底已飙升至近6万亿规模,风险不容小觑。

土地违规起底:祸起抵押融资84城涉额超8万亿

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据国土资源部法律中心最新披露的研究结果,2012年84个重点城市土地质押177015宗,土地抵押总面积为34.9万公顷,涉及总金额达5.95万亿元。其中,五大国有商业银行作为土地抵押放贷主体的放贷金额占总金额的45%,约为2.5万亿元。

过快增长的土地抵押融资融债行为,正让土地抵押融资成为地方政府在土地利用和管理方面的违法违规的重灾区。

&nbsp资料图:中国自然资源。中新社记者 贾天勇 摄

法律中心认为,土地抵押融资贷款过于向五大行集中,且储备土地抵押融资存在不规范行为,银行存在违规放贷风险。

据了解,今年7月底以来,国家土地督察各分局共对土地违法违规情况突出的9个城市进行警示约谈。其中,商洛、衡阳、内江、邢台、湖州、宿迁等6市被明确指出存在违规利用土地抵押融资问题,成为地方土地违法违规的通病。

中新社北京1月15日电
中国自然资源部15日发布消息称,该部门已出台新规,进一步规范储备土地抵押融资。新规强调,严禁以政府储备土地违规融资,严禁将储备土地作为资产注入国有企业,确保不形成新的地方隐性债务。

去年土地抵押贷款近6万亿

国土资源部一位内部人士在采访时表示,根据最新的统计数据,截至今年6月底,84个重点城市土地抵押贷款融资总额已经达到8.7万亿元,其中也包括企业抵押融资,但政府城投、建投等融资平台占绝大部分。

自然资源部日前印发《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》,重申各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,土地储备机构不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。同时要求不动产登记机构不得为储备土地办理抵押登记。

据法律中心研究数据显示,2012年84个城市处于抵押状态的土地共有177015宗,土地抵押总面积为34.9万公顷,土地抵押贷款总金额为5.95万亿元。去年净增抵押土地25133宗,净增抵押金额11213亿元。

记者致函国土资源部求证该数据并希望进一步了解全国违规利用土地抵押融资整体情况,但截至发稿,未获回复。

同时,新规强调严禁将储备土地作为资产注入国有企业,确保不形成新的地方隐性债务。新规明确以下两种形式的“注资”都不允许:不得将政府收回、收购、征收的土地直接确定给政府平台公司或其他企事业单位;不得将土地储备机构名下的土地直接划转给政府平台公司、国有企业或其他企事业单位。与此同时,还要求不动产登记机构不得办理相应的首次登记或转移登记。

在土地抵押的分布上,农村的规模较小。法律中心表示,截至2012年12月底,农村土地抵押融资只有406亿元,占比不到1%。同时,宅基地抵押融资情况客观存在。

84城土地抵押融资达8.7万亿元

针对存量土地储备贷款,新规要求妥善处理,促进依法解押并合理供应。自然资源部在解读政策时表示,从全国面上情况看,存量土地储备贷款涉及的宗地数量不多、风险可控,但仍需督促地方抓紧处置和消化。这既可以避免储备土地因抵押而不能供应,也是防范化解地方政府债务风险的必然要求。

同时,法律中心还认为,土地抵押融资贷款向五大国有商业银行(工、农、中、建、交)过于集中。截至2012年12月底,84个城市土地抵押放贷主体及土地抵押贷款金额占总金额的比例,五大国有商业银行为45%,城市商业银行为6%。而其中的风险表现在土地抵押贷款市场产生垄断,金融资源无法达到有效配置;经济不发达地区的土地抵押贷款业务受到行政干预较多,贷款多投放于政府支持的项目或大型企业,造成中小企业土地抵押贷款更加困难。

近日,国土资源部一位内部人士告诉记者,根据最新的统计数据,截至今年6月底,84个重点城市土地抵押贷款融资总额已经达到8.7万亿元,其中也包括企业抵押融资,但政府城投、建投等融资平台占绝大部分。

对于出台新规的原因,自然资源部解释,国家自然资源督察机构2018年度例行督察发现,少数地区仍存在违规以储备土地融资问题,违规融资的主要形式有两种:一是违规以储备土地抵押。包括储备机构直接用储备土地抵押融资,或政府以储备土地为非储备机构(包括各类城投公司、政府融资平台等)提供担保。二是以储备土地注资国企后用于抵押融资。

据《每日经济新闻》记者了解,国土部今年在全国范围进行土地督察及整改行动,不断暴露出部分地区违规使用土地情况,目前行动已处于收官阶段。

不过上述专家同时表示,这一数据只是国土资源部数据系统的初步统计,目前相关数据已上报国务院,还有待进一步确认。

此外,督查发现,还有一些地方未依法办理供地手续,而是以政府会议纪要、公函等形式直接将储备土地划转并登记到非储备机构名下,由非储备机构办理抵押融资。上述行为均需要进一步予以规范。另一方面,对于存量土地储备贷款,也需要予以妥善处理,依法解除抵押后合理供应。

银行存违规放贷风险

而根据《2013中国国土资源公报》披露的数据,截至2013年年底,84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷,抵押贷款总额7.76万亿元,全年土地抵押面积和抵押贷款分别净增5.33万公顷和1.77万亿元。

土地的违规抵押与银行贷款风险关系密切。法律中心对84个城市土地抵押融资风险进行了评估,认为土地抵押贷款存银行违规放贷风险和土地登记机构违规登记风险。

《2012中国国土资源公报》则显示,截至2012年年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元,同比分别增长15.7%和23.2%。

据了解,银行的违规放贷风险主要是对不能抵押的土地办理了土地抵押登记手续,如宅基地、公益用地等。此外,还有银行擅自扩大放贷比例,违背产业政策放贷等等。

“重点城市土地抵押贷款融资总额大概以每年超过20%的速度增长,去年增长幅度达到了30.4%,超过8万亿元是基本可以确定的。”上述内部人士向记者透露。

对于储备土地的抵押,法律中心称土地抵押融资行为存在不规范,一些地方超年限抵押的现象较多。根据2007年国土资源部、财政部联合中国人民银行发布的
《土地储备管理办法》规定,储备土地办理登记后进行抵押登记贷款最长期限只有2年。

在这种快速增长的背景下,利用土地进行违规的抵押融资也成为地方在土地违法违规问题上的一大通病。

此外,对于储备土地在抵押中的价值评估,存在虚高的情况。法律中心透露,储备用地抵押评估时,大多数评估机构并未严格按规定操作,且政府储备土地规划普遍滞后,有的根据
“土地财政”需要随意调整,把“绿地”、“道路”等社会公益设施的储备用地随意调整为经营性用地进行招拍挂。

国家土地督察上海局的副专员赵毓芳在约谈湖州市政府主要负责人时指出,湖州市土地违规抵押融资、违法违规批准临时用地等方面问题比较突出,在华东地区具有较强的代表性。约谈会上,浙江省副省长黄旭明提醒,浙江省各级干部不要讳疾忌医,不要有侥幸心理、得过且过,在土地利用和管理问题上不要犯“不可改正的错误、惊天动地的错误”。

今年3月,国土部公布的2012年国家土地督察工作情况显示,国土部在对36个市的土地抵押融资情况开展督查时,发现有943个项目涉及违规抵押贷款1039.22亿,涉及土地面积29.63万亩。

事实上,违规利用土地抵押融资融债成为每年国家土地督察发现的问题重灾区。今年3月12日,国土资源部发布的《国家土地督察公告》显示,地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止,土地管理面临的形势依然比较严峻。其中,在违规利用土地抵押融资融债方面,在例行督察的48个城市中有19个城市存在土地违规抵押融资贷款行为,共涉及1361个项目,土地面积14233公顷,抵押金额1183.79亿元。

“土地违规抵押往往是由制度漏洞造成的。一块用地是否具备抵押资格,都是有严格规定的。”北京一家券商分析师认为,实际上很多土地违规抵押都和地方财政及地方债务相关,通常地方土地储备部门在违规抵押土地方面,可能得到了地方政府默许。

“在土地抵押融资的过程中,地方政府可以主导国有土地使用权证颁发、土地价值评估、土地出让划拨等程序,这也是造成违法违规多发的主要原因。”国土资源部法律中心副研究员王建武表示。

“当时,监管层就清理了一批土地多次抵押,超值抵押和变更用途的违规抵押用地。地方政府之后申请的贷款抵押情况都要好一些。”该分析师对
《每日经济新闻》记者表示,2011年下半年以来,国土部、银监会等部委就一直在平台贷的清理中整顿土地抵押的违规问题,银行对这类贷款的态度也谨慎很多了。

湖南衡阳已成立工作组 全面清查整改土地违规

“银行对平台贷这类限制的贷款做的少了很多了,也都在清理。今年没有新增!”一家股份制银行信贷部负责人向
《每日经济新闻》记者表示。

“地方政府通过融资平台以土地抵押的方式融资融债也是迫不得已的选择,特别是中西部地区的一些省市需要靠投资拉动维持较高的经济增长率。”王建武表示,还有一个重要原因在于,地方政府在发展经济中热衷于“借钱过日子”,用土地抵押贷款融资推动城市基础设施建设,来钱更快也更容易出政绩。

记者在采访中了解到,为增强政府融资平台自身经营能力,提升城投、建投公司总资产规模和净资产规模,进而顺利融资,地方政府无一例外地选择了向平台公司注入大量土地的方式。

以衡阳市为例,衡阳市政府为增强衡阳市的城市建设投资有限公司(下称“衡阳建投”)经营能力,2008年经《衡阳市人民政府办公室关于同意划转土地的批复》的批准,将石鼓区评估价值为253064.14万元的32宗商住用地注入;2010年又将位于雁峰区的14宗评估价值为300285.46万元的商住用地注入。

衡阳建投是衡阳市城市基础设施建设与城市资产的投资主体、运营主体与管理主体,经营范围包括运营政府授权的国有资产;土地收储、土地开发,房地产开发等。2012年9月25日,衡阳建投采用土地使用权抵押担保的方式发行“12衡城投”公司债券,募集资金18亿元,其中10.8亿元用于衡阳市保障性的住房建设项目,7.2亿元用于为保障性住房配套的城市道路建设项目。

据了解,12衡城投用存货中变现能力较强的3宗国有土地使用权为本期债券还本付息提供抵押担保,土地的评估价值为306591.53万元。

根据财政部、发改委、人民银行、银监会四部门联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》明确指出,“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台的公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”

土地抵押融资问题也受到了国土督察武汉局的重视。国土督察武汉局副专员石一连在通报衡阳市2014年土地督察情况中指出,衡阳存在维护被征地农民权益落实不到位、土地出让收支管理问题较多、土地违规抵押融资涉及金额较大、违法占用土地问题突出、政府出台政策文件与国家现行法律法规政策相抵触等5个突出问题。

据了解,国土督察武汉局副局长唐世力在约谈中对衡阳市在土地利用和管理工作中存在的严重问题提出了严肃的批评,并警醒政府主要负责人要深刻认识土地违法违规形势的严重性,深挖思想根源,排查土地管理共同责任机制薄弱环节,杜绝“重发展、轻保护”“重落地、疏管理”和“因公违法、情有可原”的思想,以及“各自为政、没有合力”的局面。

不过,衡阳建投相关负责人在接受记者采访时表示,衡阳建投采用土地使用权抵押担保方式发行的“12衡城投”公司债券“据我所知和国土督察局通报的土地违规抵押融资没关系,我们并不存在违规的行为”。

针对衡阳市土地违法现状及整改措施,记者致函衡阳市委宣传部并国土资源局,其回函称,“国土部武汉督察局约谈衡阳市主要负责人后,市委、市政府高度重视已成立工作组,对存在的问题全面清查整改。在全面清查整改期间不宜接受采访。”

“通过国有土地抵押融资贷款,借钱推动的城市建设,拉动的经济增长,这种经济增长模式不可持续,也很容易给资本市场和宏观经济发展带来大起大落的潜在风险。”王建武告诉记者,解决这一问题的关键是,地方政府要逐步适应经济增长“新常态”,摆脱“土地激素”的刺激,同时地方政府也需要由主导经济发展向服务经济发展的角色转变。

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